公共资源交易领域存在的几个突出问题及对策浅析
公共资源交易领域存在的几个突出问题及对策浅析
毕节市公共资源交易中心
【摘 要】随着《关于深化政务公开加强政务服务的意见》的出台，着力推进公共资源配置市场化改革，建立健全统一规范的招投标和公共资源交易平台就成为大势所趋。公共资源交易中心的建立，在很大程度上对规范招投标市场起到了积极作用。但在招投标发展的过程中由于各种原因，在制度建设、实际落实方面仍然暴露出不少问题。本文将从公共资源交易各方主体存在的几个突出问题进行分析入手，进而探讨如何解决这些问题，以期对促进公共资源交易市场更加规范能起到一定的推动作用。
【关键词】 公共资源交易 办法 招投标 诚信体系 机制改革
《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发 [2011]22 号）第 15 条明确要求：各地要建立统一规范的公共资源交易平台，有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式。随着各级公共资源交易中心的建立，极大地促进了公共资源交易的公平、公正、公开、规范交易。 2016 年《公共资源交易平台管理暂行办法》（以下简称《办法》顺应信息化发展大趋势而产生，《办法》以共享资源为重点，构建全国一体化的公共资源交易平台体系，推动实现信息资源、场所资源以及专家资源的整合共享。《办法》明确了公共资源交易平台公共服务职能定位，并从规范管理、提升效率和加强监督三个方面继续推动平台服务持续优化。但公共资源交易领域依然存在诸如配套法律法规出台滞后、诚信体系相对缺失、机制体制发展缓慢、交易技术落后等问题，针对以上问题，笔者认为应当从创新体制机制，建立统一的公共资源交易和监督投诉处理平台；革新技术，全面推行电子招投标；健全法规，积极推进招投标规范运行；优化环境，建立有效适用于招投标环境的招标投标诚信体系入手，从而实现公共资源交易领域的更加规范。
一、公共资源交易领域存在的几个突出问题
（一）配套法律法规尚未完善
一是公共资源交易中心法律定位模糊。作为公共资源交易环节中的一个重要主体，公共资源交易中心为交易各方提供交易市场及场内服务、监督，为招投标活动更加规范化起到了极为重要的作用，但到目前为止，公共资源交易中心尚未得到法律层面上的定位，致使交易中心在行使提供平台服务、场内交易监督等职权时无法可据，处于较为尴尬的境地。
二是违法违规行为无法律界定。对规避招标、围标串标等行为在《中华人民共和国招标投标法》中均有明确的定义，但对其具体行为如何界定，由谁界定，如何惩处，处罚决定如何运用到交易过程中去，以及在交易过程中发现的违规行为如何为此后的交易服务均无法律法规支撑，不利于打击违法违规交易行为。
（二）公共资源交易领域诚信体系缺失
公共资源交易领域的诚信问题主要体现在交易各方主体的几大问题上：
第一个问题：招标人（采购人、出让人）规避公开交易。
招标人规避公开交易的手法一是“化整为零”，将交易金额达到进场交易限额的项目进行肢解直至低于进场公开交易限额，从而规避公开交易；二是虚假招标。采取明招暗定的办法，量身订做招标文件，设置门槛，排斥异己，根据意向投标人的基本情况设置投标条件，通过要求的资质、业绩等对准目标对象，依葫芦画瓢。
第二个问题：投标人（竞买人）围标串标、弄虚作假。
投标人的不诚信主要有以下几种伎俩：一是挂靠资质，无资质挂靠有资质，低资质挂靠高资质。挂靠资质的严重后果是交易后的实施环节与招投标环节脱节，失去了招投标的意义；二是提供虚假材料，通过电脑技术制作虚假的投标资料以骗取投标资格或者骗取中标；三是围标串标。投标人 为获取 中标 而互相串通，或是 投标人 与招标人、代理机构互相串通，损害其他投标人或招标人的利益，是招投标领域常见的一种企图非法获取中标的手段和行为。围标串标又有两种情形： 1. 买标卖标，公开报名结束后，个别投标人通过非法途径与其他投标人达成意向，通过购买其他投标人的投标资格以使得全部参与竞争的主体都为自己服务，无论谁中标都是自己中标。 2. 个别项目经理或社会闲散人员同时挂靠若干家投标单位投标，表面上是几家单位在参加投标，实际上是一人在背后操纵。由于围标串标是通过不正当手段，排挤其他竞争者，以达到使某个利益相关者中标，从而谋取巨大利益，已经成为投标环节的最大顽疾。当前我市在招投标领域出现了“有标必串，同标必围”的恶性循环，甚至出现了见标必报名，报名必挂靠，围标必卖标的恶劣现象。
第三个问题：中介不中、专家不公。
公共资源交易领域的部分中介机构背离了招投标法赋予的独立中介的地位，既充当招标人的委托代理，又充当投标人的代理“委托”；既依法代理招标人的业务，又违规“代理”招标人的非法要求；或者与投标人串通进行违规操作、围标串标，使其达到中标目的；或者帮助投标人串通评标专家操控评标结果，实现“明招暗定”；或者违反职业纪律，肆意向投标人泄漏招标信息，收取好处费；部分招标代理机构从业人员甚至自身便挂靠投标企业资质，自招自投。在评标专家方面，《中华人民共和国招标投标法》中对规范评标行为的法律条文所体现的法律精神是评标的独立和公正，实现的终极目标是“公开、公平、公正”，然而，长期以来，《招标投标法》这些原则及精神不仅早已被抛弃，而且与其原有目标大相径庭，逐渐成为披着合法外衣的“权力疯狂寻租平台”。评标专家逐渐成为招投标各方的“必争之地”，一方面有的投标企业把评标专家当成关键人物加以利用；另一方面个别评标专家也利用自己的“特殊身份”，在评标中行不公正之举以获取不法利益。尤其在我市评标专家数量较少，成了“稀缺”资源，大部分评标专家之间相互非常熟悉的现状下，投标企业已逐步将不正当“公关”的重点从招标人和代理公司转向了评标专家，通过贿赂评标专家左右评标结果。评标专家受利益驱使，为实现不法意图，最大限度利用现行招投标漏洞，把自由裁量权、决定权放大，随意定标或废标。
二、公共资源交易领域出现上述问题的原因分析
公共资源交易领域各主体、各环节的违规运行就如同“和尚头上的虱子”人人皆知，也像是过街老鼠人人喊打，但除了个别案件查处外，大部分招投标环节的违规行为尚未受到法律惩处，招投标领域依然不断上演违法违规的操作并且愈演愈烈，笔者认为招投标领域产生上述问题的根源在于“利益驱使、权力作怪、制度漏洞、诚信缺失”。
（一）权力作怪——多头监管的局面为违法行为提供了土壤和环境
按照《招标投标法》的规定，现行的招投标行政管理与监督执法分别由发改、建设、水利、交通、国土、财政、信息产业等行业主管部门履行。这些部门既对本行业招投标活动进行管理，又对其招投标活动实施具体监督，同时有的还是招标项目的实施人，形成了分散管理、同体监督的体制。这种监督管理模式必然会造成招投标市场缺乏统一的监管尺度和标准，特别是同一招标项目涉及多个部门的职能时，容易造成交叉、重复执法，令招标投标当事人无所适从，发生问题又相互推诿。从监管力度上讲，尽管目前采用了多种监督手段，但收效不大，工程招标投标监管力量严重不足。一些监督单位只侧重于形式和程序的监督，对实体性内容往往很难深入，比如：交叉冲突的政策法规无人管，招投标过程出现的各种矛盾和问题无人管，公共服务体系场地和标准、代理机构、评标专家的行业标准无人管，投诉的协调处理机制无人管。导致在招投标监管中出现好管的争着管，不好管的无人管；有利益的有人管，无利益的无人管，最终形成部门权力利益化的格局，既而为不法之徒寻求非法利益的提供了土壤和环境。在多头监管、各自为政的背景下，有些单位既可制定本部门监管规定，又可以审批、管理本行业招投标活动，有的还是本系统的招投标实施者，管办不分还会导致一些行业未能完全进入有形交易市场，如电力、通信、国企等，形成了监管上的真空地带，为违法行为提供了生存的土壤。
（二）制度漏洞——有法无据，违法成本过低为违法行为提供动力
对公共资源交易领域常见的围标串标、挂靠投标、泄露标的、低价抢标、转包和违法分包，甚至签订阴阳合同等行为，《招标投标法》及《政府采购法》都有界定，也不乏预见性的约束规定和事后的惩戒性规定，但是对每项违法行为又缺乏进一步的具体规定，导致在监管实践中认定和处理较为困难。对招标人（采购人）及评标专家的违规行为在法律方面取证困难，约束缺乏刚性，致使交易质量主要依靠招标人及评标专家对自身的道德约束，而道德约束对环境的依赖性很强，在目前复杂的外部环境下，道德约束往往显得苍白无力。对投标人、代理机构、评标专家等违法违规行为难以进行深入调查和处理，使违法违规行为有了可乘之机。而且如前所述，除了个别案例被查处外，大部分招投标中的违规行为并未受到应有的法律惩处，况且，除了国家公职人员外，违法成本相对较低，为招投标各方主体造成了侥幸心理。招投标法规制度体系的缺陷，违法成本较低而中标收益高的巨大反差为招投标各方的违规行为提供了动力和可乘之机。
（三）利益驱使——权力与金钱的深度勾结，导致权力与金钱间形成恶性循环
由于公共资源交易领域巨大的利益诱惑，加上体制机制不顺、监管手段落后、法律空白等一系列问题，为权力设租、寻租提供了一定的空间和市场，一些领导干部为了逃避法律制裁，开始为手中权力进行设租，使权和钱在招投标市场上实现深度勾结。利用制定办法、执行办法和现场监督等权力，抓住现行法规本身的不成熟和疏漏，使自身利益不仅得到保证，而且更安全。这类权力设租，可能表现为某个具体招标文件的起草；也可能表现为评标规则的制定和评标现场的管理，监督办法的设立；甚至可能表现为利用公共资源交易领域的相关规则、制度的制定来为自己谋取私利。公共资源交易领域的设租是比一般权力寻租更隐蔽、利润更大、危害性也更大的“权钱交易”。是腐败的进一步升级。在公共资源交易领域，权力和金钱的深度结合，就会出现权力—金钱—更大权力—更多金钱的权钱交易的恶性循环。
（四）诚信缺失——市场诚信体系不完善导致失信行为无法有效遏制及记录应用
我国处于建设社会主义市场经济的初步阶段，虽然市场经济已在整个社会生活中占主导地位，但由于长期计划经济作用的结果及传统文化使然，人们的信用观念却远远没有建立起来。公共资源交易市场主体包括招标人、投标人、评标专家以及中介机构的一些人员，在进行交易活动中，难免会被一些关系、势力以及金钱所左右。由于公共权力集中在少数人手里，并且交易的某些环节及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监督，降低了失信行为导致的道德风险。比如：即使投标企业由于提供虚假信息，在一个项目投标失败，它也不至于遭到类似市场驱逐之类的惩处；又比如招标代理机构出现失信行为并不影响其继续接取代理项目。投标人及招标代理的失信行为一是无法受到诚信评价，二是即使受到诚信评价也并不影响其继续执业，导致其漠视市场经济的诚信原则。为了获取高额利润或不当得利，部分中介机构及投标企业在招投标中进行丧失职业道德的不诚信行为。
三、针对上述问题的对策和建议
综上所述，公共资源交易领域出现的一系列问题的根本原因，是其体制和机制的内在冲突及其引发的一系列并发症。因此，要解决这些问题，必须从体制机制入手，针对来自上述几个方面的根源进行改革。现就公共资源交易领域存在的问题做如下建议：
（一）加强领导，统一规范平台建设。统一规范的公共资源交易平台的建设，涉及到多个部门职能的重新界定和利益调整。因此，必须统一思想，加强领导，确定方案，做好各项准备工作。要坚决从大局出发，按照行政权力运行规律和市场经济规律的要求，实行政事分开、管办分离，切实把政府职能转变到宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务上来。通过学习借鉴南昌、合肥、长沙等地市建立公共资源交易平台的经验，结合当地实际，因地制宜地高效率运作此项工作，力争把其建成具有示范效应的政务亮点工程。
（二）健全完善法规制度，积极推进交易活动统一规范开展。
解决公共资源交易方面的突出问题，最根本是要靠法规制度。近年来，为规范招投标活动，国家和省先后出台了一系列配套制度， 2013 年，《国务院机构改革和职能转变方案》要求，整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发 [2013]22 号）提出，整合建立统一规范的公共资源交易平台。 2015 年《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发 [2015]63 号）对公共资源交易平台建设提出了明确的方向。紧随 2016 年《公共资源交易平台管理暂行办法》（以下简称《办法》）的颁布实施，对公共资源交易管理平台的规范运行具有划时代的意义。基本确保了招投标活动有章可循。但是，由于公共资源交易是一项年轻的事业，新情况、新问题的不断出现，需要我们不断健全完善相关制度，以增强对国家法规政策的执行力和落实力。建立健全公共资源交易活动的各项法律法规、加强制度约束，保证交易活动公开、公正、公平、透明，确保公共资源交易有序且可持续发展。政府相关部门要加强对公共资源交易管理工作的政策研究，从制度化、规范化、科学化着手，根据有关法律、法规、规章，健全公共资源交易管理、中介服务管理、企业信用管理、投诉处理等方面的制度建设，建立一套统一、规范的交易规则和制度体系。其次，丰富专家库，建立跨地区、跨领域的评标专家库，以克服专家数量少、专业面窄的问题，并且定期召开交流会议，加强不同区域专家间的交流学习。最后，建立统一的公共资源交易信用评价体系，以此来完善公共资源交易的信用评价、履约情况调查、项目考核、黑名单等信息的记录。健全守信的激励政策和失信的处罚制度，营造一个诚信经营、和谐共处的市场氛围。
（三）建立标准流程，引导操作规范。
针对当前建设工程招投标、政府采购领域存在监管单位众多、操作流程千差万别、监管模式难以统一的状况，作为交易平台（集采机构），进场项目集合了各类项目流程和监管方式，对各自的合理性和不足之处有切身体会，对其完善和不足能提出切实可行的建议。因此，交易中心可以在深入分析研究的基础上，针对项目类型或行业特点，起草统一的交易流程和标准规范，报送并争取监管单位同意施行。在此问题上，广州市公共资源交易中心的政府采购标准化模板的建设已进行了尝试，正是由交易中心主动研究起草并征得监管单位同意后逐步推行。目前，专业项目和房屋建筑、市政工程项目均存在监管单位多、流程不一致的问题，如能编制合理、全面的交易流程，统一备案环节和项目资料，就能够有效地推动统一规范交易平台的建立。
（四）继续完善公共资源交易管理体制。
管理体制是合理划分政府部门在公共资源交易管理及监督等方面的工作职责以及发挥市场主体配置资源作用的首要基础。首先，应按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，合理划分政府有关部门、公共资源管理中心、交易中心、纪检监察机构的管理、服务、监督等事项职责，将公共资源交易的操作环节从行业主管部门中剥离出来，纳入公共资源交易市场，按照市场原则进行交易。其次，要加强监管，主管部门要根据公共资源交易工作的相关制度对参与交易主体的交易活动进行实时监管，纪检部门对主管部门以及政府的相关职能部门的职能履行情况进行监管，纠正违法违纪的行为，维护公共资源交易的公平性与公正性。
（五）加强公共资源交易服务信息化建设。
充分利用相关部门的信息管理平台，构建信息服务链，建立公共资源交易网，统一发布政策、信息，并提供咨询、查询服务。公共资源交易中心要提升信息网络的科技服务含量，构建业务处理系统，强化利用信息化辅助交易手段，提高工作效率，减少工作环节，确保各项交易活动能够借助现代网络技术在公开、公平、公正的环境中运行，减少人为对公共资源交易活动的干扰因素。此外，应加强交易平台的标准化建设，完善各类交易项目操作规程、交易规则和示范文本，以标准化建设促进精细化、规范化、制度化管理。
（六）加强公共资源交易机构的服务功能。
提高公共资源交易机构的服务质量，广泛吸收各种社会资源进入交易机构之中，政府相关部门要加大力度推动招投标代理机构，产权拍卖机构与采购代理等中介服务机构发展，引入竞争机制，同时也要拓展公共资源交易机构的服务范围，向产权交易、技术转让交易与股权交易等方面发展。并且尝试建立公共资源交易的目标客户群体，服务地方招商引资工作，服务经济发展工作。
（七）建立公共资源交易管理目标考核体系。
以国家有关法律法规为依据，从业务管理、规范服务、服务对象评议及公共道德、特殊荣誉等方面，对参与公共资源交易管理的有关部门及其工作人员定期组织考核，并将这一考核纳入政府目标管理考核体系之中，保证公共资源交易管理沿着科学、规范的轨道发展。
（八）建立共享机制补充监管体系不足。
根据《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》，招标投标领域根据行政主管部门的职权划分进行分行业监管，这一模式具有权责对应、兼顾各行业特点和监管统一的优点，但其弊端是，如果各部门无法密切配合，则监督管理无法形成合力，监督管理不能有效地开展。这制约着行政主管部门发挥监管成效。这一监管模式的缺陷具体表现为：一是各行业各地区间相互独立，缺乏长效沟通、协调机制将使监管体系沦为各自为政，如某投标人在甲行业或地区因围标串标行为被处罚，但不影响其在乙行业或地区进行投标。二是各监管部门未形成监管合力，且仅限于相关行业的行政主管部门及监察、财政、审计部门，缺乏工商、税务、劳动与社会保障等部门的参与。三是社会监督体系未体系化、规范化，未能引导社会积极参与，形成广泛、深入的监督。
参考文献：
《公共资源交易平台管理暂行办法》
《中华人民共和国招标投标法》法制出版社
《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》中国计划出版社
《招投标制度中存在的深层次问题解决办法思考》（《招标与投标》 2014 第 5 期）汪才华
《建筑业可持续发展报告 2010-2013 建筑企业标杆解析》中国建筑工业出版社 顾永新等
《 我国招标投标法律问题的研究 》（《郑州大学优秀硕士论文集》胡彦）
《 政府工程采购的招标投标制度研究 》（西南财经大学学报 向强）
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